Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung. (eBook)

Holger Steinwede (Autor)

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2019 | 1. Auflage
275 Seiten
Duncker & Humblot GmbH (Verlag)
978-3-428-51249-2 (ISBN)

Infos

Die Aufstellung städtebaulicher Pläne ist regelmäßig sehr kostenintensiv und zeitaufwändig. Für die Gemeinden ist es unbefriedigend, wenn ihnen bei der Planung Fehler unterlaufen, die zur Nichtigkeitsfeststellung in Normenkontrollverfahren führen können. Lange Zeit hat die Rechtsprechung die Rechtmäßigkeitsanforderungen an städtebauliche Pläne immer weiter verschärft. Der Gesetzgeber ist dieser Entwicklung mit der Schaffung von Fehlerfolgenregelungen entgegengetreten. Mitte der 90er Jahre wurde von der Literatur ein Grundsatz der Planerhaltung im Bauplanungsrecht eingefordert. Ziel der Arbeit ist die Beantwortung der Frage, inwieweit Gesetzgebung und Rechtsprechung dazu beitragen bzw. beitragen können, die Fehleranfälligkeit entsprechender Pläne zu reduzieren. Dabei gelangt Holger Steinwede zu der Erkenntnis, dass das Verfassungsrecht nicht stets die Nichtigkeit fehlerhafter abstrakt-genereller Regelungen gebietet. Die Aufrechterhaltung solcher Normen kann mittels verschiedener Methoden erfolgen, zu denen auch ein Planerhaltungsgrundsatz gehören könnte. Das geltende Recht lässt die unmittelbare Begründung von Einzelfallentscheidungen mit seiner Hilfe jedoch nicht zu. Vielmehr bedarf der Grundsatz der Konkretisierung. Diese ist durch die Gesetzgebung in den §§ 214 ff. BauGB erfolgt, deren Entstehung, Systematik und Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht dargestellt werden. Inwieweit die Rechtsprechung durch Auslegung, gesetzesimmanente und gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung den Grundsatz der Planerhaltung durch Einzelinstrumente konkretisiert hat, bildet den Schwerpunkt der Untersuchung.

Inhalt

Vorwort 8
Inhaltsübersicht 10
Inhaltsverzeichnis 12
Abkürzungsverzeichnis 21
Erstes Kapitel: Einleitung 26
A. Die Problematik der Fehleranfälligkeit von Bebauungsplänen 26
B. Gang der Untersuchung 28
Zweites Kapitel: Der Grundsatz der Planerhaltung 30
A. Anwendungsbereich und Relevanz des Grundsatzes der Planerhaltung 30
I. Entwicklung des Begriffs der Planerhaltung 30
II. Materien des Raumplanungsrechts 31
III. Rechtsakte des Bauplanungsrechts 36
IV. Fehlerfolgen von Rechtsvorschriften 37
1. Nichtigkeitslehre 37
2. Vernichtbarkeitslehre 39
3. Relevanz des Meinungsstreits für die Untersuchung 40
V. Verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte 42
1. Aspekte für die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte 42
a) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips 43
b) Sanktionsbedürftigkeit zum Schutz der Grundrechte 43
c) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips 44
2. Aspekte gegen die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte 45
a) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit durch Gesetzgebungskompetenzen, Planungshoheit und Gestaltungsfreiheit 45
aa) Freiheit der Rechtsformwahl 46
bb) Freiheit der Entwicklung differenzierter Fehlerfolgensysteme 48
b) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips 49
c) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung der Grundrechte 52
d) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips 52
e) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Sozialstaatsprinzips? 53
3. Fazit 54
VI. Methoden zur Reduzierung der Fehleranfälligkeit 55
1. Normauslegung 56
a) Einfache Gesetzesauslegung 56
b) Berichtigende Auslegung 56
c) Gesetzes-, bundesrechts- und verfassungskonforme Auslegung 57
2. Fehlerbeseitigung 58
3. Fehlerfolgen Voraussetzungen 58
4. Fehlerfolgenbegrenzungen 60
5. Insbesondere: Der Grundsatz der Planerhaltung 61
B. Methodisch-dogmatische Begründung des Grundsatzes der Planerhaltung 62
I. Ausgangspunkt: Nichtigkeitsdogma 62
II. Gedanke der Rechtserhaltung in der Rechtsordnung 63
III. Das „offene" Prinzip der Rechtserhaltung 65
IV. Zulässigkeit der Entwicklung eines rechtssatzförmigen Prinzips im Bauplanungsrecht? 66
1. Konkretisierung durch die Gesetzgebung 67
a) Konkretisierung durch Schaffung eines allgemeinen Planerhaltungsgebots im Bauplanungsrecht 67
b) Konkretisierung durch die Überschrift „Planerhaltung" vor den §§ 214 ff. BauGB 68
c) Eigene Auffassung 68
2. Konkretisierung durch Rechtsfortbildung 74
a) Ansätze in der Rechtsprechung zur Existenz eines Planerhaltungsgrundsatzes 74
b) Eigener Ansatz 75
aa) Schwierigkeiten im Hinblick auf das Verständnis des Konkretisierungsbegriffs 75
bb) Methodische Ansätze zur Entwicklung eines verbindlichen Planerhaltungsgrundsatzes 76
(1) Auslegung 76
(2) Gesetzesimmanente Rechtsfortbildung 76
(3) Gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung 79
cc) Ergebnis 80
3. Ergebnis 81
V. Aussagegehalt eines offenen Prinzips der Planerhaltung 81
VI. Folgerungen für die weitere Untersuchung 82
Drittes Kapitel: Planerhaltung im geltenden Städtebaurecht 83
Erster Abschnitt Planerhaltung durch Gesetz 83
A. Entwicklung der Fehlerfolgenregelungen im Städtebaurecht 84
I. Novelle 1976 BBauG 84
II. Beschleunigungsnovelle 1979 85
III. Baugesetzbuch 86
IV. BauGB-Maßnahmengesetz 86
V. Bauplanungs- und Zulassungsverordnung 87
VI. Bau-und Raumordnungsgesetz 1998 87
VII. Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz 88
B. Überblick über die einzelnen Vorschriften 89
I. Die Unbeachtlichkeitsregelung des § 214 BauGB 89
1. Verfahrens- und Formvorschriften (§ 214 Abs. 1 BauGB) 89
2. Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung (§214 Abs. 1 a BauGB) 91
3. Das Verhältnis zwischen Bebauungsplan und Flächennutzungsplan (§214 Abs. 2 BauGB) 92
4. Die Abwägung (§ 214 Abs. 3 BauGB) 92
II. Unbeachtlichkeit nach Fristablauf (§ 215 BauGB) 93
III. Das ergänzende Verfahren (§ 215 a BauGB) 94
IV. Aufgaben der Genehmigungsbehörden (§ 216 BauGB) 95
V. Anwendbarkeit der Planerhaltungsvorschriften bei Regelungen i. S. d. § 9 Abs. 4 BauGB 95
C. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem höherrangigen Recht 96
I. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem Grundgesetz 96
1. Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG 97
2. Vereinbarkeit mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG 97
3. Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 GG 99
a) Verhältnismäßigkeit des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB 99
b) Verhältnismäßigkeit des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB 101
II. Vereinbarkeit der §§214 ff. BauGB mit den Vorgaben der UVP-Richtlinie 106
1. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB 108
a) Verletzung der Vorschriften über die frühzeitige Bürgerbeteiligung 108
b) Nichtbeteiligung einzelner berührter Träger öffentlicher Belange 109
c) Unterbleiben eines Hinweises zur Frage der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung 110
d) Verkennung der Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Vorschriften des vereinfachten Verfahrens 112
2. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 2. Hs. BauGB 113
3. § 214 Abs. 1 a Nr. 1 BauGB 116
4. § 214 Abs. 1 a Nr. 2 BauGB 117
5. § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB 119
6. § 215 Abs. 1 BauGB 120
a) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch gemeinschaftskonforme Auslegung 121
b) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch das Prinzip des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts 122
c) Ergebnis 125
III. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit den Vorgaben der Plan-UP-Richtlinie 126
Zweiter Abschnitt: Planerhaltung durch Rechtsfortbildung 127
A. Planerhaltung durch Gesetzesauslegung 127
I. Voraussetzungen und Grenzen der Auslegung 127
II. Anwendungsfälle 129
1. Verletzung von Ordnungsvorschriften 129
a) Verletzung von Soll-Vorschriften 131
aa) Benachrichtigung der Träger öffentlicher Belange und der Gemeinden nach § 3 Abs. 2 S. 3 BauGB 131
bb) Fristverlängerung zur Stellungnahme der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 S. 1 2. Hs. BauGB 132
cc) Bereitstellung der Übersetzung des Umweltberichts nach § 4 a Abs. 2 S. 4 BauGB 133
dd) Kennzeichnungspflichten für besondere Flächen nach §§5 Abs. 3, 9 Abs. 5 BauGB 134
ee) Nachrichtliche Übernahmen in die Bauleitpläne nach §§5 Abs. 4 S. 1,9 Abs. 6 BauGB 135
b) Vorliegen eines fehlerhaften Planaufstellungsbeschlusses i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB 136
c) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 4 BauGB 137
d) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 6 BauGB 139
e) Unterbliebene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 S. 1 BauGB 141
f) Fehlen eines Hinweises nach § 215 Abs. 2 BauGB 143
2. Planerhaltungsfreundliche Auslegung von Vorschriften des Baugesetzbuches 144
a) Großzügige Auslegung der §§ 214 ff. BauGB 144
aa) Unterbliebene Beteiligung des einzigen Trägers öffentlicher Belange 144
bb) Fehlbeurteilung der Anforderungen an die Aufstellung selbständiger Bebauungspläne bzw. des Vorliegens dringender Gründe für die Aufstellung vorzeitiger Bebauungspläne 146
cc) Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB bei Vorliegen eines fehlerhaften Flächennutzungsplans 149
dd) Verletzung von Vorschriften des Landesrechts 151
ee) Reparatur fehlerhafter Flächennutzungspläne in „abgekürzten Verfahren" 151
(1) Formelle Mängel eines Flächennutzungsplans 153
(2) Materielle Mängel eines Flächennutzungsplans 154
(3) Unterschiede in der Rechtsfolge 155
(4) Methodische Rechtfertigung für das „abgekürzte Verfahren" 157
(5) Fazit 158
b) Fehlervermeidende Auslegung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für Bauleitpläne 158
aa) Erfordernis einer erneuten Beschlussfassung über einen Bauleitplan nach der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange 158
bb) Beschränkung der maßgeblichen Abwägungsbelange nach § 1 Abs. 6 BauGB 160
cc) Genauigkeit der Bezeichnung eines Bauleitplans bei der Bekanntmachung des Planbeschlusses bzw. der Plangenehmigung 163
dd) Bedeutung der Bereithaltungspflicht nach § 10 Abs. 3 S. 2 1. Hs. BauGB 166
3. Planerhaltungsfreundliche Behandlung von Bebauungsplänen 170
a) Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten 170
b) Gesetzeskonforme Auslegung von Bebauungsplänen 173
aa) Hinreichende Bestimmtheit von Festsetzungen 173
bb) Widerspruchsfreiheit von Festsetzungen 178
III. Ergebnis 180
B. Planerhaltung durch gesetzesimmanente Rechtsfortbildung 180
I. Allgemeines 180
II. Die Planerhaltungsvorschriften als abgeschlossenes System? 181
1. Stimmen in der Literatur 182
2. Eigene Auffassung 182
a) Semantische Auslegung 183
b) Systematische Auslegung 185
c) Teleologische Auslegung 186
III. Anwendungsfälle 188
1. Teilnichtigkeit städtebaulicher Pläne 188
a) Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen 188
aa) Problemstellung 188
bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur 188
(1) Isolierbarkeit der Fehlerwirkung 189
(2) Teilbarkeit des Bebauungsplans 189
(3) Vereinbarkeit mit dem mutmaßlichen Willen des Plangebers 190
cc) Bewertung 191
(1) Teilnichtigkeit als Konkretisierung eines Grundsatzes der Planerhaltung 191
(2) Methodische Begründung der Teilnichtigkeit 191
(a) Vorliegen einer Regelungslücke 193
(b) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage 193
(c) Ergebnis 196
(3) Vereinbarkeit der Rechtsprechung mit den Vorgaben des § 44 Abs. 4 VwVfG 196
b) Teilnichtigkeit von Flächennutzungsplänen 197
aa) Problemstellung 197
bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur 198
cc) Bewertung 199
(1) Vorliegen einer Regelungslücke 199
(2) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage 199
(a) Analoge Anwendung des § 44 Abs. 4 VwVfG 199
(b) Analoge Anwendung des § 5 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB 200
(3) Ergebnis 202
c) Teilnichtigkeit sonstiger städtebaulicher Satzungen 202
aa) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur 202
bb) Eigene Auffassung 204
2. Auswirkungen einer unterbliebenen Beteiligung der Bürger bzw. der Träger öffentlicher Belange bei Änderungen oder Ergänzungen von Bauleitplanentwürfen 205
a) Unterbliebene Beteiligung der Bürger 207
b) Unterbliebene Beteiligung der Träger öffentlicher Belange 210
3. Das Kriterium der Kausalität als ungeschriebene Fehlerfolgenvoraussetzung bei Verstößen gegen Verfahrens- und Formvorschriften 211
a) Allgemeines 211
b) Kausalitätsregelungen in den §§ 214 ff. BauGB 213
c) Ansätze in Literatur und Rechtsprechung zum Bestehen ungeschriebener Kausalitätsregelungen im Städtebaurecht 213
d) Bewertung 215
4. Umdeutung fehlerhafter Bebauungspläne 216
5. Aussagekraft formell fehlerhafter Flächennutzungspläne 218
6. Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB bei Verletzung des § 5 Abs. 1 S.2 l.Hs. BauGB 221
IV Ergebnis 223
C. Planerhaltung durch gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung 224
I. Allgemeines 224
II. Anwendungsfälle 225
1. Unvereinbarkeit von Bebauungsplänen mit den Vorgaben des Baugesetzbuches 225
a) Unvereinbarkeit von Rechtsvorschriften mit dem höherrangigen Recht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 225
aa) Entscheidungsvariante: Unvereinbarkeit 225
bb) Fallgruppen 226
cc) Rechtsfolgen der Unvereinbarkeit 228
b) Kritik an dieser Rechtsprechung 230
aa) Methodische Erwägungen 230
bb) Dogmatische Erwägungen 231
cc) Inhaltliche Kritik 232
c) Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO 233
aa) Auffassungen in der Literatur und Rechtsprechung der Fachgerichte 233
bb) Eigene Auffassung 235
(1) Subsidiarität der gesetzesübersteigenden Rechtsfortbildung 236
(2) Vorliegen eines zwingenden Grundes 237
(a) Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und kommunale Planungshoheit 237
(b) Das offene Prinzip der Planerhaltung 238
(c) Vermeidung eines noch „rechtswidrigeren" Zustands 239
(3) Fazit 241
2. Sonstige Anwendungsfälle 241
Viertes Kapitel: Reformvorhaben 242
A. Vorschläge der Expertenkommission zur Weiterentwicklung der Planerhaltungsvorschriften 242
I. Präklusion 243
II. Normierung eines Grundsatzes der Planerhaltung 243
III. Rechtmäßigkeitsvermutung 243
IV. Reformierung des § 214 BauGB 244
V. Frist für die Geltendmachung von Mängeln nach § 215 BauGB 245
VI. Änderungen im Rahmen des § 215 a BauGB 245
B. Bewertung der Vorschläge 246
Fünftes Kapitel: Zusammenfassung der Arbeit in Thesen 249
Anhang: Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) in der Fassung der Änderung durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 (97/II/EG) (Auszüge) 254
Literaturverzeichnis 261
Sachregister 273

Produkt-Details

• Erscheint lt. Verlag: 24.1.2019
• Sprache: deutsch
• Themenwelt: Recht / Steuern ► Öffentliches Recht ► Verwaltungsverfahrensrecht
• ISBN-10: 3-428-51249-9 / 3428512499
• ISBN-13: 978-3-428-51249-2 / 9783428512492