Systemaufsicht (eBook)

Anforderungen an die Ausgestaltung einer Aufsicht zur Abwehr systemischer Risiken - entwickelt am Beispiel der Finanzaufsicht

Ann-Katrin Kaufhold (Autor)

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2016 | 1. Auflage
453 Seiten
Mohr Siebeck (Verlag)
978-3-16-154365-4 (ISBN)

Infos

Systemische Risiken gefährden die Funktionsfähigkeit zentraler gesellschaftlicher und natürlicher Systeme, so etwa die Stabilität des Finanzsystems und der klimatischen Systeme. Wie kann der Staat effektiv vor Systemrisiken schützen? Mit den tradierten rechtlichen Mechanismen der Risikoabwehr ist das nicht möglich. Das ist zuletzt in der Finanzkrise der Jahre 2008/2009 deutlich geworden. Ann-Katrin Kaufhold bestimmt die Eigenheiten, die systemische Risiken von den vertrauten Phänomenen der Gefahr und des Risikos unterscheiden, und definiert einen rechtswissenschaftlichen Systemrisikobegriff. Auf seiner Grundlage entfaltet sie am Beispiel der Finanzaufsicht die Anforderungen, denen eine hoheitliche Aufsicht zur Abwehr systemischer Risiken genügen muss, und sie konkretisiert den rechtlichen Rahmen, den der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung einer solchen Aufsicht beachten muss. Die Systemaufsicht wird damit als eine neue und eigenständige Grundform der Aufsicht etabliert.

Geboren 1976; Studium der Rechtswissenschaften in Passau, Toulouse I und Freiburg i.Br.; 2006 Promotion; 2006-09 Referentin im Bundesministerium der Justiz; 2010-12 Postdoktorandin an der Humboldt-Universität zu Berlin; 2012-14 wiss. Assistentin an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg; 2015 Habilitation.

Inhalt

Cover 1
Vorwort 6
Inhaltsübersicht 8
Inhaltsverzeichnis 10
Abkürzungsverzeichnis 20
§ 1 Einführung 22
A. Forschungsstand 25
I. Systemrisiken als Forschungsgegenstand von Sozialwissenschaften und Ökonomie 25
II. Systemrisiken als Rechtsproblem 26
1. Allgemeines Gefahrenabwehr? und Risikoverwaltungsrecht 29
2. Kontrolle, Aufsicht, Überwachung 31
3. Besonderes (Risiko?)Verwaltungsrecht 32
B. Gegenstand und Erkenntnisinteresse 35
I. Das Systemrisiko als Rechtsbegriff 35
II. Die Systemaufsicht als neue Grundform der Aufsicht 36
C. Gang der Untersuchung 37
Teil 1: Systemrisiken als Gegenstand des Aufsichtsrechts 40
§ 2 Methode. Interdisziplinäre Annäherung an das Phänomen Systemrisiko 41
A. Aufgabenkonkretisierung vermittels eines heuristischen Systemrisikobegriffs 41
B. Ökonomische Beschreibungen systemischer Risiken als Ausgangspunkt 42
C. Die Bausteine ökonomischer Modelle und ihre Qualitäten als Anknüpfungspunkte für den verwaltungsrechtswissenschaftlichen Diskurs 44
§ 3 Systemrisiken im Finanzsystem. Entwicklung der ökonomischen Systemrisikoforschung 47
A. Vorgeschichte: Retrospektive Krisenanalysen 50
I. Tatsächliche Entwicklung 50
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken 52
B. Ausgangspunkt: Modellierung von Bank-Runs auf einzelne Banken 54
I. Tatsächliche Entwicklung 54
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken 57
C. Erweiterung: Vom Bank-Run zum Systemrisiko 60
I. Tatsächliche Entwicklung 60
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken 65
1. Ansteckungseffekte 67
2. Makroökonomische Entwicklungen 71
a. Exogene Schocks 71
b. (Spekulations?)Blasen 74
3. Marktinfrastrukturen, insbesondere Zahlungsverkehrs- und Abwicklungssysteme 78
D. Verschiebung: Vom Systemrisiko zur Makroprudentia 88
I. Tatsächliche Entwicklung 88
1. Allgemeine Charakteristika der Finanzkrise 2007/2008 88
2. Zu den einzelnen Krisenursachen 90
a. Kreditexpansion und Immobilienblase 90
b. Marktpreisbilanzierung 93
c. Unzureichende Risikobewertungen 95
d. Globale Verteilung korrelierter Risiken 97
e. Prozyklische Wirkung der Regulierung 98
f. Vertrauensverluste 100
g. Krise der Bauwirtschaft 102
3. Reaktionen auf die Krise 103
a. Reformen auf internationaler Ebene 105
b. Reformen der Europäischen Union 106
c. Nationale Reformen 112
aa. Vereinigtes Königreich 114
bb. Vereinigte Staaten 118
cc. Deutschland 122
II. Entwicklung ökonomischer Analysen von Systemrisiken 125
1. Diskussionsprägende Wirkung der Krise 127
2. Altes, Neues, neu Entdecktes – Systemrisikoforschung seit der Krise 131
a. Zeit? und Querschnittsdimensionen systemischer Risiken 131
aa. Zeitabhängige Risiken 132
bb. Querschnittsrisiken 136
cc. Bedeutung der Differenzierung und Operationalisierung 139
b. Systemrelevanz 140
aa. Systemrelevante Institute 140
bb. Systemrelevante Märkte 143
§ 4 Ein heuristischer Systemrisikobegriff 145
A. Bausteine systemischer Risiken im Finanzsystem 145
I. Bausteine als analytische Einheiten 145
II. Vier Gruppen von Bausteinen und ihre Verbindungen 147
III. Die einzelnen Bausteine systemischer Risiken im Finanzsystem 148
1. Ausgangskonstellationen (Risikoentstehung) 148
a. Kongruente Abhängigkeiten 150
b. Qualität und / oder Quantität der Verbindungen 150
c. (Risiko?)Konzentration 151
d. Intransparenz der Risikoverteilung 151
e. Systemrelevante Einzelelemente 152
2. Auslösende Momente (Risikokonkretisierung) 152
a. (Vermeintliche) Änderung der Informationsgrundlage 152
b. (Exogener) Schock 153
c. Verzögerung oder Ausfall der Leistung eines Akteurs 154
d. Einbruch eines Marktes 154
3. Transmitter (Risikorealisierung) 154
a. Märkte 155
b. Informationen 155
c. Direkte Verbindungen 156
4. Schaden 157
IV. Vertrauensverlust als nicht aufsichtsrelevantes systemisches Basisrisiko 158
B. Aufsichtsrelevante Charakteristika eines Systemrisikos 161
I. Transgressivität 162
II. Konnexität 164
III. Relationalität 165
IV. Potentialität 168
V. Komplexität 168
C. Zwischenergebnis: Der heuristische Rechtsbegriff des Systemrisikos 169
Teil 2: Anforderungen an die Ausgestaltungeiner Systemaufsicht 170
§ 5 Leistungsfähigkeit. Aufgabenbezogene Anforderungen 172
A. Strukturelle Anforderungen als Untergliederungen und Konkretisierungen der Aufsichtsaufgabe 173
B. Sieben strukturelle Anforderungen 173
I. Begrenzende Definition von Gegenstand und Auftrag der Aufsicht 173
1. Definition des zu beaufsichtigenden Systemausschnitts 174
2. Konkretisierung des Aufsichtsauftrags 176
a. Ausdifferenzierung des Aufsichtsregimes 176
b. Institutionelle Ausdifferenzierung 177
II. Koordination von Mikro? und Systemaufsicht 182
III. Abwägung und Ausgleich zwischen Unabhängigkeit und Sachkunde 185
IV. Beobachtung von Beziehungen 188
V. Informationsbeschaffung und ?verarbeitung 189
VI. Regelung von Beziehungen 191
VII. Zurechnung relationaler Risiken 193
1. Zurechnung aufgrund von Verantwortlichkeit im allgemeinen Gefahrenabwehrrecht 194
2. Leistungsgrenzen der Störerdogmatik 197
§ 6 Pflichten. Rechtliche Anforderungen I 202
A. Gewährleistungsverantwortung als Folge faktischer Abhängigkeit? 206
I. Wechselseitige Bedingtheit von Staat und Finanzsystem 206
II. Konsequenzen der staatlichen Abhängigkeit von einem funktionsfähigen Finanzsystem 209
B. Keine Stabilisierungspflicht aufgrund europäischen Rechts 214
I. Das Binnenmarktziel als Gewährleistung (nur) einer Möglichkeit 217
II. Stabilitätsgemeinschaft ohne übergreifende Stabilisierungspflicht 220
1. Sicherung der Preisstabilität 220
2. Förderung des reibungslosen Funktionierens der Zahlungssysteme 223
3. Unterstützung von Aufsichts? und Stabilisierungsmaßnahmen 225
4. Das Mittel als Ziel 226
III. Das unionsrechtliche Vorsorgeprinzip – Stabilitätssicherung als Optimierungsgebot? 227
C. Grundgesetzliche Stabilisierungspflichten 231
I. Eigentumsrechtliche Schutzpflicht zur Systemrisikoabwehr 232
1. Art. 14 Abs. 1 GG als Schutzpflicht 232
2. Schutzgüter der Eigentumsgarantie 233
3. Erweiterung des Schutzbereichs bei qualifiziertem Schutzbedürfnis 238
a. Schutz vor Mikrorisiken 238
b. Schutz vor systemischen Risiken 240
aa. Schutzbedürfnis der Finanzkunden 240
bb. Schutzbedürfnis der im Finanzsystem tätigen Unternehmen 242
cc. Relationale Risiken als schutzpflichtenaktivierende Beeinträchtigung 244
dd. Zwischenergebnis 247
4. Inhalt der Schutzpflicht 248
a. Gestaltungsspielraum 248
b. Ermessensgrenzen 249
aa. Angemessenes Schutzniveau 249
bb. Belastungsgerechtigkeit 251
cc. Tatsächliche Wirksamkeit und Effektivität des Schutzes 251
c. Insbesondere: Wandel des angemessenen Schutzniveaus 252
II. Systemrisikoabwehr als Element eines funktionsfähigen Wettbewerbs 254
1. Art. 12 Abs. 1 GG als Befugnis und Pflicht zur Ausgestaltung eines funktionsfähigen Wettbewerbs 254
a. Rekonstruktion der verfassungsgerichtlichen Konzeption von Art. 12 Abs. 1 GG 256
b. Ausgestaltungsbefugnis 259
c. Ausgestaltungspflicht 261
2. Inhaltliche Anforderungen an die Ausgestaltung 261
a. Maßstäbe für ausgestaltendes Recht 262
b. Anforderungen an die Ausgestaltung funktionsfähiger Märkte 264
III. Keine Pflicht zur Prävention von „alternativlosen“ Rettungsmaßnahmen 266
1. „Systemrelevante Finanzinstitute […] sind mit dem Demokratieprinzip inkompatibel.“ 266
2. Budgethoheit als Element des Demokratieprinzips 267
3. Keine demokratische Pflicht zur Systemrisikoprävention 268
a. Alternativen zu Rettungspaketen 269
b. „Alternativlosigkeit“ als verfassungsrechtlich relevantes Differenzierungskriterium? 270
c. Entscheidung über die Systemrisikoabwehr als maßgeblicher Zeitpunkt 271
IV. Systemrisikoabwehr als mögliches Instrument zur Vermeidung übermäßiger Haushaltsdefizite 272
D. Systemaufsicht als Pflichtaufgabe 276
§ 7 Grenzen. Rechtliche Anforderungen II 279
A. Definition der zu beaufsichtigenden Systemausschnitte . Möglichkeiten der Ent-Nationalisierung einer Systemaufsicht 281
I. Staatengemeinschaft als Systemausschnitt 281
II. Die Europäische Union als Systemausschnitt. Grundlagen und Grenzen der Einrichtung einer europäischen Systemaufsicht 282
1. Einrichtung 285
a. Systemaufsicht als Rechtsangleichung (Art. 114 Abs. 1 AEUV) 285
b. Systemaufsicht als Vertragsabrundung (Art. 352 AEUV) 288
2. Kompetenzausstattung 289
a. Unionskompetenzen zum Vollzug des materiellen Systemrisikorechts 289
aa. Die ESMA-Entscheidung des EuGH 290
bb. Unterstützung der Harmonisierung als Rechtsangleichung 291
cc. Konsequenzen 293
dd. Eigenständige europäische Systemrisikoabwehr als Vertragsabrundung 294
b. Übertragung von Kompetenzen auf Einrichtungen des Sekundärrechts 295
aa. Unangemessenheit der Meroni-Grundsätze als allgemeine Grenze 296
bb. Verlagerung von Rechtsetzungsbefugnissen 299
cc. Verlagerung von Einzelfallkompetenzen 302
dd. Konsequenzen 304
3. Zwischenergebnis 305
III. Die Eurozone als Systemausschnitt. Grundlagen und Grenzen der Übertragung von Systemaufsichtskompetenzen auf die EZB 305
1. Die zweifache immanente Begrenzung des Art. 127 Abs. 6 AEUV 306
2. Mögliche Unterstützung nationaler Systemaufsichtsgremien durch die EZB 307
IV. Zwischenergebnis: Nationalstaaten als größtmögliche Systemausschnitte 309
B. Auf? und Zuteilung der Systemrisikoformen 310
I. Systemaufsicht auf europäischer Ebene 311
II. Systemaufsicht auf nationaler Ebene 312
1. Aufteilung 312
a. Äußere Gestaltungsgrenze 312
b. Notwendige Abwägungselemente 313
2. Zuteilung 314
a. Systemaufsicht durch Bundesoberbehörden 314
b. Dezentralisierung einer bundeseigenen Systemaufsicht 315
c. Systemaufsicht durch die Bundesbank 317
aa. Parallelität von Systemaufsicht und Währungssicherung 317
bb. Anforderungen an die Kompetenzübertragung 319
C. Lastenverteilung unabhängig von (polizeirechtlicher) Verantwortlichkeit 320
I. Verpflichtung zur Durchführung von Systemaufsichtsmaßnahmen 321
1. Systemzugehörigkeit als Voraussetzung der Inanspruchnahme 322
2. Effektivität der Systemrisikoabwehr als Auswahlkriterium 324
3. Notwendigkeit einer Entschädigung der Inanspruchgenommenen 325
4. Pflichtigkeit im nationalen und europäischen Systemrisikorecht 328
a. Standardmaßnahmen gegenüber Finanzinstituten 328
b. Zulässige Typisierungen, unzulässige Lastenverteilung 330
II. Verpflichtung zur Kostentragung 331
1. (Verfassungs?)Rechtliche Maßstäbe für die Abgabenerhebung 332
a. Abgabepflichten aufgrund europäischen Rechts 334
aa. Verteilung der auf europäischer Ebene entstehenden Kosten 335
bb. Verteilung der auf nationaler Ebene entstehenden Kosten 337
cc. Sonderfall: Einheitlicher Abwicklungsmechanismus und Einheitlicher Abwicklungsfonds 339
b. Nationale Abgabepflichten 343
aa. Steuern. Kostentragung durch die Allgemeinheit 343
bb. Nicht-steuerliche Abgaben. Individualisierung der Kostenlast 343
cc. Insbesondere: Sonderabgaben. Kostentragung durch eine Gruppe 346
c. Belastungsgleichheit als gemeinsamer Maßstabskern 348
2. Abgabepflichtige 349
a. Systemrisikoabwehr als besonderer Sachzweck 349
b. Systemakteure als homogene Gruppe 349
aa. Abgrenzbarkeit von Finanzakteuren und Unternehmen der Realwirtschaft 351
bb. Keine Unterscheidbarkeit zwischen einzelnen Typen von Finanzakteuren 352
cc. Implizite Voraussetzungen und Grenzen der Wirkung rechtlicher Vorstrukturierungen 353
dd. Keine Ausnahme von der Abgabepflicht aufgrund privater Vorsorgemaßnahmen 354
c. Konnex zwischen Abgabepflicht und Mittelverwendung 355
3. Abgabenhöhe 355
a. Keine Differenzierung nach Formen der Beteiligung an der Systemrisikoentwicklung 356
b. Nutzen der Systemaufsicht als notwendiges Differenzierungskriterium 357
c. Die Systemrelevanz eines Akteurs als berücksichtigungspflichtiger Indikator 357
D. Grenzen der Ausgestaltung einer Systemaufsicht 359
Teil 3: Systemrisiko und Systemaufsichtim System des Verwaltungsrechts 362
§ 8 Systemrisiko und Systemaufsicht als Rechtsbegriffe 363
A. Weiche und harte Kategorien. Systembildung und Dogmatik 363
B. Systemrisiko. Ordnungsbegriff und dogmatische Kategorie 367
I. Systemrisiko als spezifisches Risiko 367
1. Gefahr 367
2. Risiko als Modifikation 369
3. Systemrisiko als Spezifizierung 371
a. Der verwaltungsrecht(swissenschaft)liche Systemrisikobegriff 371
aa. Gemeinsame Elemente von Risiko? und Systemrisikobegriff 372
bb. Spezifizierende Elemente des Systemrisikobegriffs 372
(1) Sachlage: Relationale Risiken in „dienenden“ Systemen 372
(2) Bedrohtes Rechtsgut: Systemstabilität 373
(3) Schadensqualität: Systemübergreifende Konsequenzen 373
b. Der Systemrisikobegriff im Gesetz 373
II. Systemrisiko als Ordnungsbegriff 375
III. Systemrisiko als dogmatischer Begriff 376
1. Konkretisierung der Schutzpflichtendimension von Freiheitsgrundrechten 376
2. Konkretisierung grundrechtlicher Ausgestaltungspflichten 377
3. Konkretisierung der grundrechtlichen Vorgaben für die Verteilung der Lasten einer Systemaufsicht 377
4. Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 378
C. Systemaufsicht. Grundform der Aufsicht 378
I. Parameter der Systemaufsicht 379
1. Vorgang: Ist- / Soll-Abgleich 379
2. Gegenstand: Hoheitsträger und Private als Beobachtungs-, Entwicklungen als Kontrollobjekte 381
3. Maßstab: Gesetzesdefinierte Soll-Zustände 384
4. Instrumente: Informations? und Interventionsrechte 384
5. Kontrolleure: Eingliederung oder organisatorische Verselbständigung als Abwägungsentscheidung 386
6. Kontrolleure und Kontrollierte: Konvergenz von Fremd? und Selbstkontrolle 387
II. Systemaufsicht als Grundform der Aufsicht 388
1. Systemaufsicht als eigenständige Kombination eigengearteter Bausteine 388
2. Systemaufsicht als Ordnung und Speicher 388
§ 9 Ausblick. Systemaufsicht außerhalb des Finanzsystems 390
§ 10 Zusammenfassung in Leitsätzen 393
A. Ausgangsproblem, Gegenstand und Ziel der Untersuchung 393
B. Aufsichtsrelevante Charakteristika systemischer Risiken 393
C. Aufgabenbezogene Anforderungen an die Ausgestaltung einer Systemaufsicht 396
D. Pflichten zur Einrichtung einer Systemaufsicht. Rechtliche Anforderungen I 397
E. Grenzen für die Ausgestaltung einer Systemaufsicht. Rechtliche Anforderungen II 399
F. Systemrisiko und Systemaufsicht als Rechtsbegriffe 401
G. Systemaufsicht außerhalb des Finanzsystems 402
Literaturverzeichnis 404
Sach? und Personenregister 446

Produkt-Details

• Erscheint lt. Verlag: 1.12.2016
• Sprache: deutsch
• Themenwelt: Recht / Steuern ► Öffentliches Recht ► Verfassungsrecht
• Themenwelt: Recht / Steuern ► Öffentliches Recht ► Verwaltungsverfahrensrecht
• Themenwelt: Recht / Steuern ► Wirtschaftsrecht
• Themenwelt: Wirtschaft
• ISBN-10: 3-16-154365-3 / 3161543653
• ISBN-13: 978-3-16-154365-4 / 9783161543654