Großprojekte der Stadtentwicklung in der Krise. (eBook)

Der Abschluss städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins.

Jan Stöß (Autor)

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2009 | 1. Auflage
294 Seiten
Duncker & Humblot GmbH (Verlag)
978-3-428-52848-6 (ISBN)

Infos

Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme war in den 90er Jahren der große Hoffnungsträger der kommunalen Baulandmobilisierung. In dieser Phase gingen viele Gemeinden unter dem Eindruck der Wohnungsnot Ende der achtziger Jahre und den Wachstumserwartungen in Folge der Vereinigung von einem dauerhaft erhöhten Bedarf an Wohnungen, Gewerbeflächen und sozialer Infrastruktur aus. Viele dieser Maßnahmen stehen nun vor dem Abschluss, allerdings unter erheblich veränderten städtebaulichen Rahmenbedingungen. Manche Maßnahmen sind durch die andauernde und sich im Zuge der Finanzkrise noch verschärfende Nachfrageschwäche auf dem Immobilienmarkt auch in bedrohliche Schwierigkeiten geraten und konnten die ursprünglich angestrebte städtebauliche Neuordnung nicht erreichen. Diese Situation wirft nicht nur fiskalische, stadtplanerische und immobilienwirtschaftliche Probleme auf, es stellt sich auch die Frage nach der rechtlichen Bewältigung einer Umsteuerung der Entwicklungsmaßnahme. Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Aufhebung des Entwicklungsrechts sind aber in vielerlei Hinsicht ungeklärt. Jan Stöß zeigt deshalb die rechtlichen Probleme auf, die sich im Rahmen der Umsteuerung, Aufhebung und Abwicklung der Entwicklungsmaßnahme stellen und leistet einen bewusst praxisorientierten Beitrag zur Lösung. Die Untersuchung zeigt, dass die Entwicklungsmaßnahme trotz aller Probleme ein krisenfestes Instrument ist. Sie kann auch in Zeiten einer rückläufigen demographischen Entwicklung und einer zyklischen Schwäche des Immobilienmarktes einen Beitrag vor allem zur nachhaltigen Innenentwicklung unserer Städte leisten.

Inhalt

Inhaltsverzeichnis 6
Erster Teil: Tatsächliche und rechtliche Ausgangspunkte der Untersuchung 14
§ 1 Einleitung 14
I. Einführung in die Problemstellung 14
II. Gegenstand der Untersuchung 19
III. Gang der Untersuchung 20
§ 2 Entwicklung des Rechts der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 21
I. Das Städtebauförderungsgesetz 22
1. Wandlung des Staats- und Planungsverständnisses seit den sechziger Jahren 23
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz 25
a) Außenentwicklungsmaßnahme mit überörtlichem Charakter 25
b) Instrument einer „integrierten Entwicklungsplanung“ 25
c) Staatliche Durchführungsverantwortung 26
d) Gemeindliche Erwerbspflicht 26
e) Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen 27
f) Aufhebung nur nach durchgeführter Entwicklung 28
II. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme als Auslaufmodell 29
1. Änderung der städtebaulichen Situation in den siebziger und achtziger Jahren 29
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem Überleitungsrecht des BauGB 31
III. Die Reaktivierung der Entwicklungsmaßnahme im BauGB-Maßnahmegesetz 33
1. „Neue Wohnungsnot“ Ende der achtziger Jahre und das „Boxberg“-Urteil des Bundesverfassungsgerichts 33
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem BauGB-Maßnahmengesetz 36
a) Instrument der Stadtentwicklungsplanung 36
b) Innenentwicklungsmaßnahme 37
c) Förmliche Festlegung durch gemeindliche Satzung 37
d) Verstärkte Kooperation mit Privaten 38
e) Verweis auf die Aufhebungsregelung im Sanierungsrecht 38
IV. Wiederaufnahme der Entwicklungsmaßnahme in das Voll- und Dauerrecht 1993 39
V. Weitere Angleichung an das Sanierungsrecht mit dem BauROG 1998 41
VI. Rechtslage nach dem EAG Bau 2004 42
VII. Gesetz zur Innenentwicklung der Städte 2007 44
1. Stärkung der Innenentwicklung 45
2. Die Befristung der Durchführungszeiträume bei Sanierungsmaßnahmen und Anpassungen des Aufhebungsrechts 48
3. Änderungen des Ausgleichsbetragsrechts 51
4. Weitere Änderungen am Verfahrensrecht 53
VIII. Fazit zur Rechtsentwicklung 54
§ 3 Der Rechtmäßigkeitsmaßstab der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 56
I. Anwendungsbereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 57
1. Gesamtmaßnahme 58
2. In Stadt und Land 58
3. Vorliegen eines qualifizierten öffentlichen Interesses 59
4. Anwendungszwang 59
II. Ziele, Gegenstände und Arten städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 60
1. Ziele städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 60
2. Gegenstände städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 61
3. Arten städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 62
a) Außen- und Innenentwicklung 62
b) Abgrenzung zur städtebaulichen Sanierungsmaßnahme 63
c) Unterschiede zwischen Außen- und Innenentwicklungsmaßnahmen 65
III. Die materiellen Festlegungsvoraussetzungen für den städtebaulichen Entwicklungsbereich 66
1. Kongruenz mit den räumlichen Zielen und Zwecken nach § 165 Abs. 2 BauGB 66
2. Erforderlichkeit für das Wohl der Allgemeinheit 67
a) Eigentumsrechtliche Bedeutung des Gemeinwohlerfordernisses 67
b) Die gesetzlichen Beispiele 69
aa) Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten 69
bb) Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen 71
cc) Wiedernutzung brachliegender Flächen 72
3. Subsidiarität der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 73
4. Zügige Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums 75
IV. Fazit zum rechtlichen Rahmen für den Einsatz des Instruments 77
§ 4 Probleme städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins 78
I. Die Berliner Entwicklungsbereiche 78
II. Änderung der Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung seit Mitte der neunziger Jahre 85
1. Ausbleiben des Bevölkerungswachstums 87
2. Kein Wachstum der Wirtschaft 87
3. Leerstand bei Gewerbeimmobilien 87
4. Keine Nachfrage nach Wohnflächen 88
5. Einbrechen der Bodenpreise 88
6. Landeshaushalt in erheblicher Notlage 89
7. Ausbleiben von externen Wachstumsimpulsen 90
8. Ausblick auf weitere Entwicklungsperspektiven 91
9. Zwischenergebnis 91
III. Folgen des Wandels der städtebaulichen Rahmenbedingungen für die Entwicklungsmaßnahmen 91
1. Verzögerung der Durchführung der Maßnahme 92
2. Infragestellung des Entwicklungskonzepts 92
3. Rechtsunsicherheit bei der entwicklungsrechtlichen Genehmigung nach §§ 144, 145 BauGB 92
4. Übernahmeverlangen der Eigentümer nach § 168 BauGB 93
5. Wegfall der Refinanzierungsmöglichkeiten durch die Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen 94
a) Erwerb von Grundstücken zu hohen Anfangswerten 94
b) Reprivatisierung zu nicht kostendeckenden Preisen 95
c) Geringe Refinanzierungsmöglichkeiten der öffentlichen Ausgaben durch Ausgleichsbetrag 96
d) Situation bei vorzeitiger Abschöpfung des Ausgleichsbetrages im Rahmen von Abwendungsvereinbarungen 97
6. Unfinanzierbarkeit des gemeindlichen Grunderwerbs 97
7. Drohende Schaffung städtebaulicher Missstände 98
8. Zwischenergebnis 98
IV. Umsteuerung der Berliner Entwicklungsbereiche 99
Zweiter Teil: Der Weg zur Beendigung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 103
§ 5 Rechtswidrigwerden und Funktionslosigkeit einer städtebaulichen Entwicklungssatzung 103
I. Die Rechtsprechung zum Geltungsverlust von städtebaulichen Entwicklungssatzungen 105
1. Rechtsprechung zum Außerkrafttreten der städtebaulichen Entwicklungssatzung bei einem späteren Wegfall der Festlegungsvoraussetzungen 105
a) Wegfall eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten 106
b) Wegfall eines Bedarfs an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen 108
c) Nachträgliche Perspektive für vertragliche Einigungen 108
d) Keine zügige Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums 109
e) Exkurs: Folgen zögerlicher Durchführung der Entwicklung für die Verfügungs- und Veränderungssperre nach § 144 BauGB 112
f) Ergebnis der Rechtsprechungsanalyse zum Außerkrafttreten der städtebaulichen Entwicklungssatzung bei Wegfall der Festlegungsvoraussetzungen 116
2. Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit einer Entwicklungssatzung 117
3. Lösung der Rechtsprechung: Verweis auf die Aufhebungspflicht 120
II. Stellungnahme zur Möglichkeit eines automatischen Geltungsverlusts 121
1. Das Außerkrafttreten einer städtebaulichen Entwicklungssatzung wegen Wegfalls der Festlegungsvoraussetzungen 121
a) Rechtsdogmatische Einordnung des Außerkrafttretens von Normen bei einer nachträglichen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse 121
b) Zum Beispiel: Zweckentfremdungsverbote bei Wegfall der Wohnraumknappheit 123
c) Die Bedeutung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB 125
d) Die Bedeutung der Rechtssicherheit unter Berücksichtigung des Wandels des Entwicklungskonzeptes 128
e) Zwischenergebnis 131
2. Das Funktionsloswerden städtebaulicher Entwicklungssatzungen 131
3. Ergebnis zum Geltungsverlust einer städtebaulichen Entwicklungssatzung 134
§ 6 Die Änderung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme 135
I. Das Entwicklungskonzept im Rechtssystem 136
1. Begriff des Entwicklungskonzepts 136
2. Rechtliche Relevanz des Entwicklungskonzepts im städtebaulichen Entwicklungsrecht 138
a) Anknüpfungen an das Entwicklungskonzept im BauGB 139
b) Unterschiede zu sonstigen informellen Planungen 141
aa) Gesetzliche Ausgestaltung 142
bb) Rechtliche Bindungswirkung 142
cc) Faktische Außenwirkung 144
dd) Konkreter Durchführungsbezug 144
c) Ergebnis und Folgerungen 145
II. Anforderungen an das Entwicklungskonzept, insbesondere bei einer späteren Änderung der Entwicklungsziele 145
1. Formelle Anforderungen 146
a) Zuständigkeit für die Entwicklungsplanung 146
b) Frage der Veröffentlichungspflicht 150
c) Beteiligungserfordernisse 153
d) Zwischenergebnis 155
2. Materielle Anforderungen 155
a) Abwägungsgebot 156
b) Übermaßverbot 158
c) Vertrauensschutzprinzip 158
d) Zügigkeitsgebot 160
e) Bindungen durch allgemeine entwicklungsrechtliche Planungsgrundsätze und den Rechtmäßigkeitsmaßstab des § 165 BauGB 161
f) Beibehaltung der „Identität“ der Entwicklungsmaßnahme als Ermessensgrenze? 165
3. Ergebnis zu den Anforderungen an das Entwicklungskonzept 166
§ 7 Voraussetzungen und Grenzen für die Aufhebung des städtebaulichen Entwicklungsrechts 167
I. Allgemeine Strukturfragen des § 162 BauGB 168
II. Aufhebung der Entwicklungssatzung nach durchgeführter Entwicklung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB 171
1. Durchführung nach Maßstab des gemeindlichen Entwicklungskonzepts – keine „Totalentwicklung“ 171
2. Mindestprogramm einer durchgeführten Entwicklung bei einer „eingeschränkten Durchführung“ 172
a) Festsetzung der Entwicklungsbebauungspläne 173
b) Durchführung der Ordnungsmaßnahmen 174
aa) Abschluss der Bodenordnung, insbesondere der Enteignungsverfahren 174
bb) Herstellung und Änderung der Erschließungsanlagen 177
cc) Beseitigung städtebaulicher Missstände, insbesondere Freilegung von Grundstücken 177
c) Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen 178
d) Durchführung sonstiger Baumaßnahmen 179
e) Ergebnis: Strategie der „eingeschränkten Durchführung“ 181
III. Aufhebung der Entwicklungssatzung wegen Undurchführbarkeit der Entwicklung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB 182
1. Undurchführbarkeit am Maßstab des gemeindlichen Entwicklungskonzepts – Vorrang der Anpassung der Entwicklungsziele 182
2. Undurchführbarkeit wegen mangelnder Finanzierbarkeit 183
3. Undurchführbarkeit wegen fehlender Investitionsbereitschaft privater Investoren 185
4. Ergebnis zur Undurchführbarkeit der Entwicklung 186
IV. Aufhebung wegen Aufgabe der Entwicklungsabsicht aus anderen Gründen entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB 186
1. Gebundene Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung privater Belange 187
2. Fallgruppen der Aufgabe der Entwicklungsabsicht 189
a) Nachträgliche Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer 189
b) Rückgang der Nachfrage nach entwickelten Nutzungen 190
c) Kommunale Finanzierungsschwierigkeiten 191
d) Veränderte politische Prioritätensetzungen 191
e) Aufgabe der Entwicklungsabsicht trotz Zurückbleibens städtebaulicher Missstände? 192
f) Ergebnis zur Aufgabe der Entwicklungsabsicht 193
V. Teilaufhebung der Entwicklungssatzung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB und Verhältnis zu § 163 BauGB 193
1. Prüfung möglicher Konflikte bei einer Teilaufhebung 194
2. Verhältnis zur Abschlusserklärung nach § 163 BauGB 194
3. Besonderheiten der Abschlusserklärung nach § 163 BauGB im Entwicklungsrecht 197
a) Abschlusserklärung nach Durchführung 197
b) Abschlusserklärung vor Durchführung 198
4. Ergebnis zu Teilaufhebung und Abschlusserklärung 199
VI. Abgrenzungsfragen zwischen den verschiedenen Aufhebungsgründen 199
VII. Ergebnis zu den Rechtsgrundlagen der Aufhebung 201
Dritter Teil: Verfahrens- und Rechtsschutzfragen beim Abschluss der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 203
§ 8 Abwicklungsaufgaben beim Abschluss der Entwicklungsmaßnahme 204
I. Abwicklung einzelner Bau- und Ordnungsmaßnahmen 205
1. Grundsatz der Fertigstellung vor Aufhebung 205
2. Ausnahmen von der Fertigstellung vor Aufhebung 206
II. Löschen des Entwicklungsvermerks und der personenbezogenen Daten 207
III. Abwicklung der Rechtsbeziehungen zum Entwicklungsträger und Auflösung des Treuhandvermögens 208
1. Beendigung des Vertragsverhältnisses 208
2. Rechenschaftspflicht des Entwicklungsträgers 211
3. Übertragung des Treuhandvermögens 211
4. Haftungsübergang 212
IV. Veräußerung und Rückübertragung von Grundstücken 214
1. Allgemeine Reprivatisierungspflicht 214
a) Vorrangige Berücksichtigung früherer Eigentümer 215
b) Inhalt von Bau- und Nutzungsverpflichtungen mit Grunderwerbern nach der Aufhebung 216
c) Fortgeltung der Bindung an den Verkehrswert 217
2. Ausnahmen beim Erwerb von Grundstücken für öffentliche Zwecke 217
V. Ermittlung und Erhebung von Ausgleichsbeträgen 218
1. Überblick zur Ermittlung von Ausgleichsbeträgen 219
a) Bestimmung des Anfangswertes 222
b) Bestimmung des Endwertes 224
2. Verfahren zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen 226
a) Allgemeine Verfahrensfragen des § 154 BauGB 226
b) Grundsatz der Erhebungspflicht 229
c) Ausnahmefälle des Absehens vom Ausgleichsbetrag 229
aa) Absehen in Bagatellfällen 229
bb) Absehen in Härtefällen oder im öffentlichen Interesse 231
VI. Abrechnung der Entwicklungsmaßnahme und Überschussverteilung 233
§ 9 Rechtsschutzfragen bei dem Abschluss der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 235
I. Ansprüche gegen Aufhebung der Entwicklungssatzung 236
II. Ansprüche auf Aufhebung der Entwicklungssatzung 238
III. Ansprüche auf Rückübertragung und Rückenteignung von Grundstücken, Bestand von Enteignungsbeschlüssen 243
1. Anspruch auf Rückübertragung von Grundstücken nach § 164 BauGB 243
2. Anspruch auf Rückenteignung von Grundstücken nach § 102 BauGB 245
3. Bestand rechtshängiger Enteignungsbeschlüsse 246
a) Allgemeine Grundsätze zum maßgeblichen Zeitpunkt 247
b) Maßgeblicher Zeitpunkt bei einer nachträglichen Änderung tatsächlicher Umstände im Baulandverfahren 248
c) Maßgeblicher Zeitpunkt bei Enteignungen auf Grundlage einer zeitlich begrenzten Entwicklungssatzung 250
aa) Sonderrolle des städtebaulichen Entwicklungsrechts 251
bb) Beschleunigungsmaxime im Enteignungsverfahren 251
d) Schlussfolgerungen zum Bestand von rechtshängigen Enteignungsbeschlüssen 253
IV. Ansprüche von Vertragspartnern der öffentlichen Hand bei Aufhebung der Entwicklungssatzung 253
1. Kein vertraglicher Primäranspruch auf Durchführung der Entwicklungsmaßnahme 253
2. Sekundäransprüche bei rechtmäßiger Aufhebung 255
a) Schadensersatz wegen Pflichtverletzung 255
b) Anpassungsansprüche nach § 60 VwVfG 255
3. Sekundäransprüche bei rechtswidriger Aufhebung 258
V. Ansprüche anderer Eigentümer bei Aufhebung der Entwicklungssatzung 258
1. Rechtswidrige Aufhebung der Entwicklungssatzung 259
2. Rechtmäßige Aufhebung der Entwicklungssatzung 259
VI. Ansprüche von Eigentümern bei rechtswidrigem Unterlassen der Aufhebung 261
1. Übernahmeverlangen gemäß § 168 BauGB 262
2. Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche 263
VII. Zusammenfassende Bewertung der Risiken für die Gemeinde 263
Zusammenfassung der Ergebnisse der Untersuchung in Thesen 265
I. Zur Rechtsgeschichte der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 265
II. Zum Rechtmäßigkeitsmaßstab der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 266
III. Zu den Problemen städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen bei einem Wandel der städtebaulichen Rahmenbedingungen am Beispiel Berlins 266
IV. Zum Rechtswidrigwerden und der Funktionslosigkeit städtebaulicher Entwicklungssatzungen 268
V. Zur Bedeutung des Entwicklungskonzepts 270
VI. Zu den Voraussetzungen der Aufhebung der Entwicklungssatzung 271
VII. Zu den Abwicklungsaufgaben der Gemeinde 273
VIII. Zu den Rechtsschutzfragen bei der Aufhebung der Entwicklungssatzung 276
Literaturverzeichnis 279
Sachwortverzeichnis 293

Produkt-Details

• Erscheint lt. Verlag: 19.1.2009
• Reihe/Serie: Schriften zum Öffentlichen Recht
• Zusatzinfo: 294 S.
• Sprache: deutsch
• Themenwelt: Recht / Steuern ► Öffentliches Recht ► Verwaltungsverfahrensrecht
• Schlagworte: Aufhebung • Ausgleichsbeträge • Entwicklungsmaßnahme
• ISBN-10: 3-428-52848-4 / 3428528484
• ISBN-13: 978-3-428-52848-6 / 9783428528486