Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr. (eBook)

Rechtliche Kriterien und Grenzen der Gestaltungsmacht der Länder im Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr.

Tobias Scheel (Autor)

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2010 | 1. Auflage
241 Seiten
Duncker & Humblot GmbH (Verlag)
978-3-428-52323-8 (ISBN)

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Tobias Scheel macht es sich zur Aufgabe, den Entscheidungsspielraum der Länder bei der Festsetzung der Rundfunkgebühr auszuloten. Ausgangspunkt ist das sog. Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1994, das die Eckdaten für ein verfassungskonformes Gebührenverfahren vorgibt. Demnach dürfen die Länder von einem Gebührenvorschlag der sachverständigen KEF im Falle einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer und eines fehlenden Informationszugangs abweichen. Der Autor beleuchtet diese sowie weitere denkbare Abweichungsgründe und geht auf die formellen und materiellen Bindungen ein, denen die Länder bei einer vom KEF-Votum divergierenden Gebührenfestsetzung unterliegen. Im Ergebnis gelangt er vor allem aus demokratietheoretischen Erwägungen zu einer gegenüber bisherigen Rechtsauffassungen erweiterten Gestaltungsmacht der Länder im Gebührenverfahren.

Inhalt

Vorwort 6
Inhaltsverzeichnis 8
Abkürzungsverzeichnis 18
Einleitung 24
Teil 1: Die historische Entwicklung der Rundfunkgebühr und des Verfahrens ihrer Festsetzung in Deutschland 28
A. Die Entwicklung von den Anfängen des Rundfunks bis Ende der 1950er-Jahre 28
I. Die Anfänge der Rundfunkgebühr in der Weimarer Republik 28
II. Die Rundfunkgebühr während des Nationalsozialismus 30
III. Die Rundfunkgebühr während der Besatzungszeit 31
IV. Die Rundfunkgebühr in der Frühphase der Bundesrepublik 33
B. Die Entwicklung in den 1960er-Jahren 34
I. Vorgaben der Rechtsprechung: Das 1. Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts und das Rundfunkgebührenurteil des Bundesverwaltungsgerichts 34
II. Ausgestaltung und Staatspraxis: Die Neuordnung des Rundfunkgebührenrechts und die Entscheidung über die erste Gebührenerhöhung Ende der 1960er-Jahre 36
C. Die Entwicklung von 1970 bis in die Gegenwart 38
I. Die „Arbeitsgruppe Rundfunkgebühren“ und die zweite Gebührenerhöhung zum 1. Januar 1974 38
II. Die Gründung der „Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten“ im Jahre 1975 sowie die dritte Gebührenerhöhung zum 1. Januar 1979 39
III. Die vierte Erhöhung der Rundfunkgebühr zum 1. Juli 1983 im Lichte allgemeiner rundfunkrechtlicher Fragestellungen 41
IV. Die Stabilität der Rundfunkgebühr bis Ende der 1980er-Jahre und der gebührenrechtliche Vorlagebeschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs 42
V. Der sprunghafte Gebührenanstieg Anfang der 1990er-Jahre sowie die Neuordnung des Festsetzungsverfahrens als Folge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Der Hessen 3-Beschluss und das Gebührenurteil 44
VI. Das heutige Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr sowie die Gebührenerhöhungen zum 1. Januar 1997 und zum 1. Januar 2001 47
VII. Die Auseinandersetzung um das Festsetzungsverfahren im Rahmen der Gebührenerhöhung zum 1. April 2005 50
Teil 2: Der rechtliche Rahmen der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 56
A. Verfassungsrechtliche Ausgangslage: Die grundrechtliche Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 56
I. Die Sondersituation des Rundfunks unter den Massenmedien 56
II. Die Interpretation der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit als einer dienenden Freiheit 58
III. Das strukturelle Dilemma der Rundfunkfreiheit: Staatsverantwortung versus Staatsfreiheit 59
1. Das Prinzip der Staatsverantwortung für den Rundfunk 59
2. Das Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks 60
3. Die Vereinbarkeit von Staatsverantwortung für den Rundfunk und Staatsfreiheit des Rundfunks 61
IV. Ergebnis 62
B. Verfassungsrechtliche Konsequenzen der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit für die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 62
I. Das Gebührenprivileg 62
1. Die Rundfunkgebühr als die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung 62
2. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Mischfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Wirtschaftswerbung und sonstigen Einnahmen 64
II. Das Gebot funktionsgerechter Finanzierung 65
1. Die Wechselwirkung zwischen dem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seiner Finanzierung 65
2. Der Übergang vom Grundversorgungs- zum Funktionsauftrag 66
3. Die programmliche Dimension des Funktionsauftrages 67
III. Das Gebot funktionserforderlicher Finanzierung 69
1. Das Kriterium der Erforderlichkeit als rezipientenschützendes Korrektiv 69
2. Die Einschränkung der Programmautonomie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch das Gebot der Erforderlichkeit 69
IV. Das Gebot rationeller Haushaltsführung 70
1. Die haushaltsrechtlichen Prinzipien von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 70
2. Probleme der praktischen Umsetzung 71
V. Ergebnis 72
C. Europarechtliche Probleme der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland 73
I. Problemaufriss 73
II. Der Tatbestand der gemeinschaftsrechtlichen Beihilfe 73
1. Die Definition der Beihilfe gemäß Art. 87 Abs. 1 EGV 73
2. Das Tatbestandsmerkmal der Begünstigung 74
3. Das Tatbestandsmerkmal der staatlichen Herkunft 77
4. Die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der Handelsbeeinträchtigung 79
III. Die Ausnahmen nach Art. 87 Abs. 3, 86 Abs. 2 EGV 80
IV. Ergebnis 84
Teil 3: Die verfahrensrechtlichen Eckdaten der Gebührenfestsetzung 86
A. Die allgemeinen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts im Gebührenurteil (BVerfGE 90, 60) 86
I. Problemanalyse: Strukturelle Dilemmata bei der Gebührenfestsetzung 86
1. Programmautonomie versus Funktionsauftrag 86
2. Gebührenfestsetzung zwischen Programmunabhängigkeit und Programmakzessorietät 87
3. Konturenlosigkeit und Intransparenz der verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Gebührenfestsetzung 88
II. Lösungsansatz: Stärkung des Gebührenfestsetzungsverfahrens 89
1. Zeitliche Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes durch prozedurale Vorkehrungen 89
2. Gebot eines gestuften und kooperativen Verfahrens 90
3. Prozedurale Spezifikationen im Rahmen des vorgegebenen Stufenprinzips 91
B. Die Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch die Länder: Das dreistufige Gebührenfestsetzungsverfahren gemäß § 14 RStV, §§ 1 – 7 RFinStV 93
I. Die Regelungen der §§ 14 RStV, 1 – 7 RFinStV im Überblick 94
II. Die Umsetzungsdichte der §§ 14 RStV, 1 – 7 RFinStV im Hinblick auf die Vorgaben des Gebührenurteils 94
1. Die erste Stufe: Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten 94
2. Die zweite Stufe: Kontrolle der Bedarfsanmeldung durch ein Sachverständigengremium 96
a) Die Institutionalisierung der KEF 96
b) Die Prüfungsparameter der KEF 97
3. Die dritte Stufe: Gebührenfestsetzung durch die Länder 99
a) Die Kompetenz des Staates zur Letztentscheidung 99
b) Unklarheiten hinsichtlich des Entscheidungsspielraums 100
C. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für eine vom KEF-Votum abweichende Gebührenfestsetzung der Länder 101
I. Varianten der Abweichung 101
II. Die missverständliche Einordnung der staatlichen Gebührenfestsetzung als eine gebundene Entscheidung 102
III. Zur Frage der Delegierbarkeit der Gebührenentscheidung auf die Exekutive 103
D. Ergebnis 104
Teil 4: Die Abweichungsgründe bei einer vom KEF-Votum abweichenden Gebührenfestsetzung der Länder 105
A. Der Abweichungsgrund einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer 105
I. Sichtweisen des Schrifttums 105
1. Der Ansatz Ossenbühls 105
2. Der Ansatz Lerches 107
3. Der Ansatz Degenharts und von Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner 107
4. Weitere Stellungnahmen 108
a) Überblick 108
b) Zurückhaltende Äußerungen 109
c) Bedeutungsleugnende Stimmen 110
d) Der Evidenzgedanke 111
e) Mahnende Tendenzen 112
f) Alternative Lösungsansätze 113
5. Kritische Würdigung 113
II. Eigene Interpretation 114
1. Das Kriterium der Angemessenheit als maßgeblicher Topos 114
2. Grammatikalische Auslegung 116
3. Systematische Auslegung: Der Bedeutungsgehalt angemessenen Handelns in anderen Rechtsgebieten 117
4. Teleologische Auslegung 118
a) Der Sinnzusammenhang mit dem Sozialstaatsprinzip 118
aa) Die besondere Betonung des Sozialstaatsgedankens bei der Gebührenfestsetzung durch das Schrifttum 118
bb) Zur Anwendbarkeit des Sozialstaatsprinzips bei der Gebührenfestsetzung 119
cc) Inhalt und Reichweite des Sozialstaatsprinzips 120
dd) Einfluss der Gebührenbefreiungstatbestände aus sozialen Gründen 120
ee) Folgerungen für die Gebührenentscheidung der Länder 122
b) Der Sinnzusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 122
aa) Die Bezugspunktlogik des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit 123
bb) Der Bezugspunkt des Programmangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – Problemaufriss 123
cc) Der Vergleich mit den Kosten für andere Kommunikationsleistungen 124
dd) Der Vergleich mit Kosten für die Inanspruchnahme anderer Güter (insbesondere) der Daseinsvorsorge 126
ee) Der Bezugspunkt des Einkommens der Rundfunkteilnehmer 128
ff) Der Vergleich mit der Entwicklung weiterer öffentlicher Abgaben 130
gg) Der Vergleich mit der Einkünfteentwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand 131
c) Die politische Dimension des Begriffs der Angemessenheit 132
aa) Problemaufriss 132
bb) Rechtsprobleme bei sozialpolitischen Erwägungen 133
cc) Medienpolitische Erwägungen oder: Das Koppelungsverbot 134
dd) Insbesondere: Das Koppelungsverbot im Gebührenverfahren der Jahre 2003 bis 2005 136
III. Ergebnis 137
B. Der Abweichungsgrund eines fehlenden Informationszugangs 138
I. Sichtweisen des Schrifttums 138
1. Restriktive Auslegung 139
2. Extensive Auslegung 139
a) Anstaltenfreundliche extensive Auslegung 140
b) Anstaltenkritische extensive Auslegung 141
II. Eigene Interpretation 142
1. Absage an eine restriktive Auslegung 142
a) Eigenständigkeit des Abweichungsgrundes 142
b) Fehlender Zusammenhang mit den Gebührenbefreiungstatbeständen 142
2. Vorzugswürdigkeit einer extensiven Auslegung 143
a) Rundfunkspezifische Gesichtspunkte 143
b) Die Problematik einer rundfunkspezifischen Auslegung im Hinblick auf das Gebührenurteil 145
c) Informationszugang als Garant und Kontrollvehikel für ein umfassendes und qualitativ hochwertiges Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 145
III. Ergebnis 149
C. Weitere Abweichungsgründe 150
I. Die Bedeutung der Klausel „im wesentlichen“ im Gebührenurteil 150
1. Sichtweisen des Schrifttums 150
2. Eigene Interpretation 151
II. Prozedurale weitere Abweichungsgründe 151
1. Probleme auf der ersten Verfahrensstufe: Finanzielle Auswirkungen durch Änderungen der rundfunkspezifischen Rahmenbedingungen während eines Gebührenverfahrens 151
2. Probleme auf der zweiten Verfahrensstufe: Potenzielle Fehlentwicklungen bei der KEF 155
III. Medienspezifische weitere Abweichungsgründe 155
1. Wettbewerbliche Chancengleichheit innerhalb der dualen Rundfunkordnung 156
2. Rücksichtnahme auf das Pressewesen 158
3. Einfluss der Neuen Medien 160
IV. Ergebnis 162
Teil 5: Der Entscheidungsspielraum der Länder bei Anwendung der Abweichungsgründe 164
A. Formelle Bindungen der Länder 165
I. Die Einbeziehung des KEF-Votums in die Gebührenentscheidung 165
II. Das qualifizierte Begründungserfordernis 166
1. Die Gesetzeslage im Hinblick auf die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts 166
2. Stellungnahmen der Literatur 166
3. Eigene Interpretation 166
4. Insbesondere: Die Begründung der vom KEF-Votum abweichenden Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005 168
a) Problemfeld Zeitfaktor 168
b) Problemfeld Begründungstechnik 170
c) Problemfeld Nachprüfbarkeit der Gründe 171
aa) Formulierung der Begründung der Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005 171
bb) Ansichten im Schrifttum 171
cc) Eigene Interpretation 172
B. Materielle Bindungen der Länder 173
I. Die generelle Problematik eines inhaltlichen Entscheidungsspielraums bei Anwendung der Abweichungsgründe 173
1. Kompetenzielle Problemanalyse: Beurteilungsspielraum und Ermessen 173
2. Parallelen und Unterschiede zu Konstellationen des Beurteilungsspielraums und Ermessens im Allgemeinen Verwaltungsrecht 174
3. Folgerungen für den Entscheidungsspielraum der Länder 175
II. Der Entscheidungsspielraum der Länder beim Abweichungsgrund einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer 177
1. Beurteilungsspielraum 177
a) Die besondere Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs der Angemessenheit 177
b) Das Überschreiten der Grenzen bei der Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005 178
2. Ermessen 179
III. Der Entscheidungsspielraum der Länder beim Abweichungsgrund eines fehlenden Informationszugangs 180
1. Beurteilungsspielraum 180
2. Ermessen 181
IV. Der Entscheidungsspielraum der Länder bei prozeduralen Abweichungsgründen 182
1. Beurteilungsspielraum 182
2. Ermessen 183
V. Der Entscheidungsspielraum der Länder bei medienspezifischen Abweichungsgründen 183
1. Beurteilungsspielraum 183
2. Ermessen 184
VI. Der Entscheidungsspielraum der Länder beim Zusammentreffen mehrerer Abweichungsgründe 184
1. Beurteilungsspielraum 184
2. Ermessen 184
a) Zusammenwirken der Abweichungsgründe 185
b) Entgegenwirken der Abweichungsgründe 185
VII. Die Möglichkeit einer Spaltung der Rundfunkgebühr 186
1. Problemlage 186
2. Lösungsansätze 187
3. Rechtstechnische Umsetzung 190
C. Ergebnis 191
Teil 6: Die Folgen einer erweiterten Gestaltungsmacht der Länder bei der Gebührenfestsetzung 193
A. Verfassungsrechtliche Folgen 193
I. Stärkung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips auf Länderebene 193
II. Annäherung der Rundfunkfreiheit an die verfassungsrechtliche Normallage grundrechtlicher Freiheiten 195
III. Ausgleich des Spannungsfeldes zwischen Staatsverantwortung für den Rundfunk und Staatsfreiheit des Rundfunks 197
IV. Einfügung der Untersuchungsergebnisse in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks 198
B. Europarechtliche Folgen 200
I. Gefahr der Annäherung der Rundfunkgebühr an den Beihilfetatbestand des Art. 87 Abs. 1 EGV 200
II. Verbesserung der Rechtfertigungssituation bei Bejahung der Beihilfevoraussetzungen 201
C. Verfahrensrechtliche Folgen 202
I. Inkompatibilität mit dem alternativen Verfahrensmodell einer Gebührendynamisierung 202
II. Inkompatibilität mit dem alternativen Verfahrensmodell einer verbindlichen Gebührenentscheidung durch die KEF 205
III. Kein Zurück zur Verfahrensrechtslage vor dem Gebührenurteil von 1994 207
IV. Harmonisierung der Verfahrensstufen innerhalb des Gebührenverfahrens de lege lata 208
V. Stärkung der Legislative gegenüber der Exekutive im Gebührenverfahren de lege ferenda 209
1. Problemlage 209
2. Lösungsansätze 210
D. Folgen für die allgemeine Rundfunkgesetzgebung der Länder 212
I. Kritische Analyse des § 7 RFinStV 212
1. Die Gebührenfestsetzungsentscheidung als solche (§ 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV) 212
2. Normierung der parlamentarischen Beteiligungsrechte 213
3. Erörterungspflicht (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV) 213
4. Normierung der Abweichungsgründe 214
5. Das qualifizierte Begründungserfordernis (§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV) 214
6. Normierung der Möglichkeit einer Spaltung der Rundfunkgebühr 214
II. Formulierungsvorschlag für eine Neufassung des § 7 RFinStV 215
Zusammenfassung 216
Literaturverzeichnis 221
Sachwortverzeichnis 235

Produkt-Details

• Erscheint lt. Verlag: 14.9.2010
• Reihe/Serie: Schriften zum Öffentlichen Recht
• Zusatzinfo: 241 S.
• Sprache: deutsch
• Themenwelt: Recht / Steuern ► Öffentliches Recht ► Verfassungsrecht
• Themenwelt: Recht / Steuern ► Öffentliches Recht ► Verwaltungsverfahrensrecht
• Schlagworte: Gebührenfestsetzung • KEF • Länder • Rundfunkgebühr
• ISBN-10: 3-428-52323-7 / 3428523237
• ISBN-13: 978-3-428-52323-8 / 9783428523238